Federalismo.

La palabra viene del latín «foedus», genitivo «foederis»: pacto, tratado, alianza. Proudhon lo subraya al abrir su definición en 1863, y Pi y Margall lo repite en castellano catorce años después: «hasta en sí misma lleva embebida la palabra federación la idea de pacto». La etimología no es adorno erudito, porque delimita la familia de problemas de la que se ocupa el federalismo. No es cuánto autogobierno tiene un territorio, sino dónde está garantizado y quién puede retirarlo unilateralmente.

El problema es anterior a Estados Unidos. En 1576 Jean Bodin define la soberanía como poder absoluto, perpetuo e indivisible, y con eso cierra la puerta teórica: si la soberanía no se divide, un Estado con dos niveles de poder legítimo es una contradicción en los términos. La respuesta llega en 1603, con Johannes Althusius, síndico calvinista de Emden, en su «Politica methodice digesta». Althusius construye la sociedad política como una serie de asociaciones encajadas (familia, gremio, ciudad, provincia, reino), cada una con autoridad propia, y sostiene que el derecho de majestad «compete no a cada miembro, sino a todos en conjunto y a todo el cuerpo consociado del reino». El sumario de ese capítulo IX enuncia el choque sin rodeos en su epígrafe 20: «el error de Bodino sobre el derecho de majestad». Es la primera teoría sistemática de la soberanía compartida, y conviene no modernizarla: Althusius piensa en cuerpos, gremios y estamentos, no en individuos con sufragio, y su obra cayó en el olvido durante dos siglos y medio hasta que Otto von Gierke la rescató.

La formulación operativa es de 1787. Los Artículos de la Confederación habían fracasado por una razón que Hamilton nombra en el Federalist nº 15: «el gran y radical vicio» del sistema existente era «el principio de LEGISLAR para ESTADOS o GOBIERNOS, en su capacidad CORPORATIVA o COLECTIVA», y no para los individuos que los componen. Un centro que solo puede dirigirse a los estados no recauda ni ejecuta nada por sí mismo. La Constitución de Filadelfia inventa el remedio: dos gobiernos que actúan directamente sobre la misma persona en materias distintas. Madison lo resume en el nº 39, la Constitución propuesta «no es, en rigor, ni nacional ni federal, sino una composición de ambas», y ese párrafo revela además un giro semántico que hoy despista, porque en 1787 «federal» significaba lo que hoy llamamos confederal y por eso Madison tiene que negar la etiqueta en lugar de reclamarla. El reparto lo enuncia en el nº 45: «los poderes delegados al gobierno federal son pocos y definidos; los que quedan en los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos». Y en el nº 39 añade la pieza que separa una federación de una simple descentralización: el gobierno general no puede considerarse nacional porque «deja a los Estados una soberanía residual e inviolable sobre todos los demás objetos».

Hay una tercera genealogía, contractual y de izquierdas, que en España pesa más que la americana. Proudhon define en 1863 la federación como «una convención por la cual uno o varios jefes de familia, uno o varios municipios, uno o varios grupos de municipios o Estados, se obligan recíproca e igualmente unos con otros», y añade la cláusula que la distingue de cualquier otro pacto político: los contratantes «se reservan individualmente, al formar el pacto, más derechos, más libertad, más autoridad y más propiedad de los que ceden». Su traductor y discípulo español, Francisco Pi y Margall, lo convierte en programa: «la unidad se va formando de abajo arriba por la escala gradual de los intereses: intereses locales, provinciales, nacionales, europeos, continentales, humanos». El Proyecto de Constitución Federal de 1873, presentado bajo su presidencia, aplica la lógica al pie de la letra: su artículo 1 no reconoce autonomías, sino que declara que «componen la Nación Española los Estados de Andalucía Alta, Andalucía Baja, Aragón, Asturias…», y su artículo 92 les atribuye «completa autonomía económico-administrativa y toda la autonomía política compatible con la existencia de la Nación». Nunca llegó a promulgarse. Esa derrota explica buena parte de la carga que la palabra arrastra en castellano, donde suena a disgregación, y que no tiene en alemán ni en inglés canadiense, donde nombra sin más una técnica de reparto competencial.

De ahí salen las distinciones internas que el debate público confunde a diario. La primera separa federación de confederación: en la federación hay un solo soberano y el poder central alcanza directamente al ciudadano; en la confederación los miembros conservan la soberanía, el centro solo se relaciona con los gobiernos y la salida es concebible. La segunda separa federalismo de descentralización administrativa: lo decisivo no es cuántas competencias se ejercen abajo, sino si están garantizadas contra una retirada unilateral del centro. Un ministerio puede delegar mucho y recuperarlo por decreto, y eso no es federalismo por muchas transferencias que acumule. La tercera separa dos rutas históricas opuestas: la agregación, en la que unidades preexistentes ceden poderes hacia arriba (1787, Suiza, el proyecto español de 1873), y la devolución, en la que un Estado unitario reparte poderes hacia abajo para sostenerse (España 1978, Bélgica, Reino Unido). Producen mapas parecidos y lógicas jurídicas invertidas: en la primera, lo no cedido se queda abajo; en la segunda, lo no repartido se queda arriba. La cuarta separa simetría de asimetría, es decir, mismo techo para todos los territorios o régimen singular para algunos. La quinta separa el federalismo dual, de esferas separadas que compiten, del cooperativo, de codecisión e igualación financiera: la Ley Fundamental alemana de 1949 declara al país «Estado federal democrático y social», compone el Bundesrat con «miembros de los gobiernos de los Länder, que los nombran y los cesan» y blinda esa participación con una cláusula de eternidad, el artículo 79.3, que declara «inadmisible» cualquier reforma que la afecte. La sexta separa federalismo fiscal de federalismo competencial: quién cobra los impuestos y quién legisla son preguntas distintas, y un territorio puede tener mucho de lo segundo y poco de lo primero.

Con esa rejilla, el caso español se describe sin etiquetas. La Constitución de 1978 no menciona la palabra federal. Su artículo 2 invierte el orden de 1873: se fundamenta «en la indisoluble unidad de la Nación española» y, sobre ese fundamento, «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones». El artículo 143 consagra el principio dispositivo, esto es, que la Constitución no crea las comunidades sino que abre la posibilidad de constituirse. El 149.3 hace correr la cláusula residual en dirección contraria a la federal clásica, porque lo no asumido por los Estatutos corresponde al Estado y el derecho estatal es «en todo caso, supletorio». El 145.1 prohíbe expresamente «la federación de Comunidades Autónomas». El 155 habilita la coerción sobre una comunidad incumplidora. Y el 69.1 llama al Senado «Cámara de representación territorial» aunque la mayor parte de sus escaños se elija por circunscripción provincial y solo una minoría la designen las asambleas autonómicas, justo al revés que el Bundesrat. El Tribunal Constitucional cerró la cuestión de fondo en la sentencia 31/2010 sobre el Estatuto catalán: el «pueblo español» es el «único titular de la soberanía nacional que está en el origen de la Constitución», y los términos «nación» y «realidad nacional» referidos a Cataluña «carecen de eficacia jurídica interpretativa». El resultado no es un Estado unitario ni una federación: es un Estado descentralizado con blindaje estatutario, gasto ejecutado en buena parte abajo y titularidad de la soberanía indivisa arriba.