Ley Mordaza.

«Ley mordaza» no es el nombre de ninguna ley. El nombre oficial es Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, publicada en el «BOE» núm. 77 del 31 de marzo de 2015 y en vigor desde el 1 de julio. El apodo lo puso quien se oponía a ella y circulaba antes de la votación: el 10 de diciembre de 2014 la diputada socialista María Guadalupe Martín González formuló en el Pleno del Congreso una pregunta cuyo enunciado literal era «¿Por qué cree que la denominada ley de seguridad ciudadana es conocida popularmente como ley mordaza o ley para la represión ciudadana?». El ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, respondió que se equivocaba de norma: la única vigente entonces era la de 1992, que «creo recordar que fue conocida como ley de la patada en la puerta». Al día siguiente, en el debate del dictamen, la diputada Barkos Berruezo lo dijo del modo más limpio: «esa ley que ustedes dicen de seguridad ciudadana, en la calle se llama ley mordaza». Los dos nombres son marcos y conviene decirlo: «protección de la seguridad ciudadana» lo eligió quien la aprobó y «mordaza» quien la combatió; ninguno de los dos describe lo que la ley hace.

La réplica del ministro apuntaba, sin pretenderlo, a la genealogía real. España bautiza sus leyes de orden público por el artículo que más miedo da. A la Ley Orgánica 1/1992 (la «Ley Corcuera») se la llamó «de la patada en la puerta» por su artículo 21.2, que permitía entrar en un domicilio sin autorización judicial cuando la policía tuviera «conocimiento fundado» de un delito de drogas. El Tribunal Constitucional lo anuló en la STC 341/1993 con el razonamiento que sigue siendo el patrón de todo este debate: esos términos, «en cuanto no integran necesariamente un conocimiento o percepción evidente van notoriamente más allá de aquello que es esencial o nuclear a la situación de flagrancia», y por tanto: «La eficacia en la persecución del delito, cuya legitimidad es incuestionable, no puede imponerse, sin embargo, a costa de los derechos y libertades fundamentales». La ley de 2015 vino a sustituir aquella, y su preámbulo lo justifica por «la imperiosa necesidad de actualización del régimen sancionador» y «la conveniencia de incorporar la jurisprudencia constitucional en esta materia».

Lo que casi nunca se cuenta es que la ley no viaja sola. El mismo 30 de marzo de 2015 se aprobó la Ley Orgánica 1/2015, de reforma del Código Penal, publicada en el mismo BOE y en vigor el mismo día. Esa reforma suprimió el Libro III, el de las faltas, y su preámbulo dice adónde iban a parar: la reducción del número de faltas «debe facilitar una disminución relevante del número de asuntos menores que, en gran parte, pueden encontrar respuesta a través del sistema de sanciones administrativas y civiles». Las dos leyes son una sola operación: lo que salió del Código Penal entró en el régimen administrativo. Ahí está la bisagra del asunto, mucho más que en cualquier artículo suelto. Una falta penal la juzgaba un juez, con presunción de inocencia; una infracción administrativa la impone la Administración, y el artículo 52 de la ley de 2015 dispone que las denuncias y actas de los agentes que presenciaron los hechos «constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario». La discusión de fondo no es sobre censura: es sobre quién decide y quién tiene que probar.

Bajo el apodo caben tres debates distintos, y confundirlos es el error más frecuente. El primero es de expresión e información: el artículo 36.23 tipificaba como infracción grave «el uso no autorizado de imágenes o datos personales o profesionales» de autoridades y agentes. El segundo es de reunión: el 36.2 sanciona la perturbación grave de la seguridad ciudadana «con ocasión de reuniones o manifestaciones frente a las sedes» de las cámaras legislativas «aunque no estuvieran reunidas»; el 37.1 castiga celebrar una reunión o manifestación incumpliendo los preceptos de la ley de 1983 sobre comunicación previa; el 37.3, el incumplimiento de itinerarios «cuando provoquen alteraciones menores»; y el 30.3 considera organizador a quien «de hecho» la presida o dirija aunque no haya firmado nada. El tercero no es orden público en absoluto: la disposición final primera introduce en la Ley de Extranjería el «régimen especial de Ceuta y Melilla», que autoriza a rechazar en la línea fronteriza a quien intente cruzarla irregularmente. Es política migratoria alojada dentro de una ley de seguridad ciudadana, y discutirla como si fuera lo mismo que fotografiar a un policía impide entender ninguna de las dos.

Hay una cuarta distinción, y es la que más titulares estropea: esta ley no crea ningún delito. Penar opiniones es cosa del Código Penal. Las condenas por ultrajes a España o por injurias a la Corona se apoyan en artículos que estaban antes y siguen después: el 543 dice que «Las ofensas o ultrajes de palabra, por escrito o de hecho a España, a sus Comunidades Autónomas o a sus símbolos o emblemas, efectuados con publicidad, se castigarán con la pena de multa de siete a doce meses», y el 490.3 castiga con prisión de seis meses a dos años calumniar o injuriar gravemente al Rey «en el ejercicio de sus funciones o con motivo u ocasión de estas». La frontera entre una vía y otra llega a ser desconcertante: faltar al respeto a una autoridad es delito leve (artículo 556.2 del Código Penal, multa de uno a tres meses), mientras que faltar al respeto a un miembro de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad es infracción administrativa leve (artículo 37.4 de la ley de 2015, de 100 a 600 euros). La misma conducta cambia de naturaleza según quién esté enfrente.

El Tribunal Constitucional resolvió el recurso de más de cincuenta diputados de los grupos Socialista, La Izquierda Plural, UPyD y Mixto en la STC 172/2020, de 19 de noviembre. Anuló dos palabras: el inciso «no autorizado» del 36.23, porque someter a permiso administrativo previo el uso de imágenes de agentes «resulta contrario a la interdicción de censura previa ex art. 20.2 CE». El resto sobrevivió reescrito por vía interpretativa: solo es sancionable publicar o difundir, de modo que «no bastará la mera captación»; el peligro ha de ser «próximo o concreto», nunca «meramente abstracto o remoto»; el aplicador debe ponderar si las imágenes pertenecen a la vida privada o a la actividad oficial y si hay interés general en conocerlas. Las «alteraciones menores» del 37.3 pasaron a significar las «verdaderamente relevantes», y el rechazo en frontera solo cabe con «aplicación a las entradas individualizadas», «pleno control judicial» y «cumplimiento de las obligaciones internacionales». El voto particular de la magistrada Balaguer Callejón explica por qué una sentencia interpretativa protege poco aquí: «el primer aplicador de la norma declarada conforme bajo ciertas condiciones va a ser, precisamente, el sujeto llamado a limitar el ejercicio del derecho fundamental en conflicto», que conoce la norma «pero no necesariamente de la sentencia que dice cómo ha de ser interpretada».

Queda la pieza que menos se cita y probablemente más pesa. El artículo 54 establece que, notificada la incoación por una infracción leve o grave, quien pague en quince días obtiene «La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción de multa» a cambio de «La renuncia a formular alegaciones» y de que el procedimiento termine «sin necesidad de dictar resolución expresa». Sumado al valor probatorio del artículo 52, para la mayoría de las multas lo racional es pagar y callarse. Los recurrentes situaban el efecto disuasorio en los propios tipos infractores, y el Tribunal reinterpretó tres de ellos para evitarlo; hay además un mecanismo que no está en el titular de ningún artículo y que vive en esa aritmética.

Y queda un dato que ninguna campaña menciona. En el texto consolidado del BOE, la única modificación legislativa que la ley ha recibido desde 2015 afecta a su artículo 8.1, sobre el Documento Nacional de Identidad, por un real decreto-ley de 2019 sin relación alguna con el régimen sancionador. Todo lo demás que ha cambiado en ella lo cambió el Tribunal Constitucional, no las Cortes. La derogación lleva una década en programas electorales y ha llegado a figurar por escrito en un pacto de investidura; la ley sigue diciendo casi exactamente lo que decía el 1 de julio de 2015.